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非典型的多方模式

韓國國內集結多方利害關係人,最後終結網路實名制的案例,雖然有著濃厚的多方利害關係人色彩,卻也充滿「非典型」的獨特性格。與ICANN制度完備、所有參與者遵守既定規則共同制定政策的「程序性」多方模式不同,韓國案例的多方模式沒有任何既定流程或參與規定;許多參與人直到2016年接受ISOC訪問為止,仍表示「多方利害關係人」難以直譯成韓語,並承認當時並未感覺在參與所謂的「多方利害關係治理模式」。也可以說,韓國網路實名制的多方模式,從開始到結束都十分「有機」。

聯合來自不同背景、與主要議題各有深切的利害關係團體,為了共同目標協同合作,最終達成目的。這無疑是多方利害關係人模式,但是哪些特徵讓韓國案例成為「非典型」的多方模式?第一個可能是缺乏「政府」角色的參與。若從另一個角度檢視本事件,也可理解為民間力量為抵制政府專制法條而集結,最終成功推翻違憲法規的「公民對抗政府」事件。因此,整個過程中沒有政府的參與實屬理所當然。

然而,一定必須有政府參與才算是「多方利害關係治理模式」嗎?我們對多方模式的理解往往是「需涵蓋所有人」。然而,依各議題的背景脈絡、性質及影響層面的不同,所牽涉到的「利害關係人」本也將有所差異。以韓國反對網路實名制為例,網路實名制的「受害者」包括必須開發各種工具滿足法規的技術社群、蒐集過多使用者個資而面臨風險的網路相關產業公司,以及不提供身分證字號就無法享受匿名發言自由的一般使用者。政府作為訂定並頒發法規的一方,反而是「問題來源」,而非受問題影響的對象。


「多方利害關係人模式」的重點並非「所有人都應該參與」。相反的,依每個議題的脈絡、特性及影響層面找出真正具「利害關係」的參與者,並進一步確保這些參與者能代表所屬團體發聲、投入工作,才是真正有意義的多方利害關係人參與。

事實上,綜觀全球採用多方模式的群體,亦非所有組織都滿足上述對「多方模式」的想像。以目標是維護、改善網路架構及運行的網際網路工程小組(Internet Engineering Task Force,IETF)為例,其社群成員包括網路設計師、營運商、工程師、研究學者等。乍看之下,IETF似乎也缺乏某些我們熟悉的「利害關係人」如政府、民間團體,但實質上,在「擁有網路技術專業」的前提下,IETF的成員相當多元,決策方式採共識決[1],隨時歡迎任何有興趣的個人參與工作;從各方面而言,IETF都是貨真價實的多方利害關係人模式。

由此可見,「多方利害關係人模式」的重點並非「所有人都應該參與」。相反的,依每個議題的脈絡、特性及影響層面找出真正具「利害關係」的參與者,並進一步確保這些參與者能代表所屬團體發聲、投入工作,才是真正有意義的多方利害關係人參與。

韓國案例的第二個特色,是整個多方參與的過程僅止步於「提出釋憲聲請」。換句話說,案例中的多方利害關係人並沒有「決策權」,僅是促使掌權者做出決策(判決網路實名制違憲)的推力。此特色也是基於本案例的特殊背景,從社群動員以致最終聲請釋憲的過程,可說是利害關係人受政府決策所害,因而「被動」集結,以「多方利害關係人」模式挑戰「由上而下、單方面」的決策。

這種沒有決策權力的多方模式其實並不少見。由聯合國教科文組織(UNESCO)每年主辦的網路治理論壇(IGF)挨批「無實質影響」多年,就是受限於其缺乏決策權的本質。比起ICANN案例中,有組織、程序、決策流程的多方模式,韓國案例呈現另一種「諮詢式」的多方模式,再次證實「多方利害關係人模式」無法以任何單一模型或形態概括。

誠如上述,韓國推翻網路實名制的多方案例既無決策權,自無須訂定決策流程,討論過程中也不見工作小組、討論規範等制式程序。然而,這個鬆散、無組織的群體,仍須有若干主要行動者帶領、推動討論,方能動員所有人,踏出聯合提出釋憲聲請的決定一步。 


[1] IETF傳統上以眾人「低哼」(humming)的方式決議通過討論議題。隨著時代演進,IETF亦於2014年發布如何判定「共識」或「粗略共識」的非正式文件。更多資訊可參考:https://tools.ietf.org/html/rfc7282

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